Стратегия заплаток

Корректировка Генплана Санкт-Петербурга может быть импульсом к широкому профессиональному обсуждению и выработке полноценной стратегии развития Северной столицы. Городским властям, похоже, это не нужно.

В нынешнем году ожидается корректировка Генерального плана Санкт-Петербурга – уже четвертая после его принятия в декабре 2005-го. Судя по высказываниям чиновников, руководители Смольного пока не нацелены не только на концептуальные изменения основного документа, определяющего территориальное планирование развития мегаполиса, но и на объективный анализ пятилетнего опыта реализации Генплана. Предполагаемый стиль решения важных с позиции городских властей задач не предусматривает, видимо, ни привлечения к работе представителей бизнеса, общественности, экспертов, ни сколько-нибудь широкого публичного обсуждения градостроительной стратегии.

Неслучайные поправки

Из всех ревизий Генплана некую идеологию имела только первая корректировка, завершившаяся в мае 2008 года. Помимо внесения точечных поправок, укрупнялись функциональные зоны (жилые, общественно-деловые, производственные) – расширился набор возможных вариантов их использования. Смольный обосновывал изменения необходимостью ухода от «излишней детализации».

Следующие исправления Генплана в январе 2009 года помимо изменений в названии закона вводили фактически мораторий до 1 января 2013-го на реализацию важнейших схем размещения и развития объектов транспортной инфраструктуры и дорог (приложения 3 и 4). Третья же корректировка Генерального плана, утвержденная в июне 2010 года, носила исключительно адресный характер – оформлялось изменение границ субъекта федерации, чтобы дать зеленый свет амбициозным планам по намыву и застройке в Финском заливе недалеко от Сестрорецка двух островов площадью 376 га компанией «Северо-Запад Инвест», аффилированной с газовым холдингом «Новатэк».

Планы по очередному изменению документа были анонсированы в октябре 2010 года при рассмотрении на заседании правительства города доклада Комитета по градостроительству и архитектуре (КГА) «О ходе реализации Генерального плана Санкт-Петербурга». Губернатор Валентина Матвиенко санкционировала ревизию Генплана в 2011 году. Одним из направлений корректировки названо изменение функционального назначения промышленных территорий, освобождаемых при выводе предприятий из центра города. Но, видимо, самой насущной задачей в Смольном считают легализацию с точки зрения градостроительной документации использования территорий при осуществлении ряда инфраструктурных и стратегических проектов.

Среди таких проектов – строительство зоопарка на территории Юнтоловского лесопарка, следственного изолятора в Колпино, Ново-Адмиралтейского моста. В Кронштадте необходимо поменять функциональное назначение территорий, где предполагается возведение новых площадок «Адмиралтейских верфей», а также Военного учебно-научного центра ВМФ (гигантский проект Минобороны РФ и компании «ВТБ-Девелопмент»). Требуется отразить в Генплане формирование намывных территорий УК «Морской фасад» и строительство пассажирского порта. До сих пор не имеют статуса зоны производственного назначения территории, выделенные под заводы Hyundai в Каменке и Suzuki в Шушарах (хотя последний проект пока приостановлен)

Несвоевременная концептуальность?

В концептуальной переработке Генплана нет необходимости, уверен первый заместитель председателя КГА главный архитектор Петербурга Юрий Митюрев. «Глубинные изменения Генплана, то есть его переработка, теоретически возможны, – поясняет он. – Однако если ставить такую задачу, то нужно разработать глубинную концепцию изменения стратегического пути города и затем на ее основе переделывать Генплан. Думаю, на сегодня это неправильно – стратегически Генплан выстроен грамотно. Все необходимые решения в него заложены, он выполняется глобально по внесенным параметрам». Иными словами, как минимум до того, как Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ) представит совершенно новую Концепцию социально-экономического развития (СЭР), радикально изменять нечего.

Тем не менее текущие корректировки нужны. «Генплан делали люди, и, к сожалению, какие-то неточности, ошибки закрались в документ. Требуется хотя бы технически поправить это», – признает Митюрев. Кроме того, «жизнь идет, изменяется отношение к территории города», возникает потребность в уточнении функционального назначения территорий. Наиболее распространенные ситуации связаны с изменением назначения сельскохозяйственных земель под жилую застройку или создание промзон (в том числе для предприятий новых кластеров). В ряде случаев нужно пересмотреть назначение территории, которая «мыслилась как промышленная зона, но стала развиваться иначе».

Ряд экспертов высказывают опасения, что коррективы могут ограничиться «латанием» Генплана, чтобы закрыть явные правовые прорехи на пути осуществления стратегических и крупных инфраструктурных проектов, а также удовлетворить запросы части девелоперов и инвесторов. Заместитель генерального директора по градостроительной деятельности Института территориального развития Владимир Аврутин (во время разработки Генплана и Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) – заместитель генерального директора ЗАО «Петербургский НИПИград») убежден, что необходимо подойти комплексно к изменению Генплана, что изначально и предусматривалось делать каждые пять лет.

«В 2008 году все свелось к сбору заявок от инвесторов и корректировке небольшой утверждаемой части Генплана, а в обосновывающую часть, составлявшую около сотни томов, никто и не заглядывал, – вспоминает Аврутин. – Возникает ощущение, что работа вновь этим ограничится. Между тем после принятия Генплана прошло уже более пяти лет и в любом случае нужно комплексно взглянуть на документ и на городскую экономику, оценить изменения. Необходимо не просто опять мозаику как-то покрасить-перекрасить, а оглянуться, посмотреть, что необходимо по-крупному поменять, сделать обоснования новых решений и заложить их в Генплан, сдвинув горизонт на пять лет». «Латание дыр», полагает Аврутин, не позволит исправить недостатки документа и получить его «новое качество»: «Генплан мог бы дать новый толчок, импульс к развитию Петербурга, которого мы не получим при такой корректировке».

Фиксация настоящего

Одна из основных претензий экспертов к Генплану – недостаточно четкая увязка со стратегией развития Петербурга. Отсутствует ясное представление о приоритетах градостроительного развития, и, что особенно важно, не создается действенных стимулов к реализации установок и прогнозов, зафиксированных в Генплане. Впрочем, эта проблема связана не только и не столько с качеством Генплана: сказываются несовершенство городского планирования СЭР, формальность и расплывчатость программ и концепций, наконец, управленческая неэффективность при реализации подобных документов.

Возможные сложности со стыковкой Генплана и документов, призванных выполнять роль городской стратегии, были ожидаемы. Руководитель группы разработчиков Генплана генеральный директор компании «Петербургский НИПИград» академик Валентин Назаров говорил о недостаточности принятия программы СЭР лишь на четыре года, до 2009-го, и отсутствии прогноза развития до 2025-го: «Пришлось совместно с Леонтьевским центром составлять такой прогноз. Но крепкого документа социально-экономического развития в конечном счете так и не получилось» (см. «Генплан общественного согласия», «Эксперт С-З» №48 от 19 декабря 2005 года). Главной целью территориального планирования названо «стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения Петербурга (с ориентацией на обеспечение среднеевропейских стандартов качества жизни)», «сохранение архитектурного наследия», «формирование Петербурга как интегрированного в российскую и мировую экономику многофункционального города».

Генеральный план оказался скорее документом, описывающим ситуацию, чем инструментом развития города. «Генплан стал важным нормативным инструментом упорядочивания существующей застройки, фиксатором ситуации, – отмечает заместитель руководителя департамента оценки Института проблем предпринимательства Алексей Шаскольский. – Но он не смог стать в достаточной мере инструментом перспективного градорегулирования, стратегии развития. Генплан не стал инструментом, позволяющим в нужных темпах оптимизировать параметры развития города».

Между тем требуется «активная реакция» Генплана на явные потребности города в достаточно радикальных преобразованиях. «Необходимо понять, что делать с проблемами транспортной инфраструктуры, – объясняет Шаскольский. – Нужно четко обозначить решение проблем инженерной и транспортной инфраструктуры, особенно подготовки резервных территорий для этого развития города и развития мест приложения труда. Требуется и формирование более адекватной по характеру застройки планировочной системы города. У нас возникают районы, где сплошное жилье и нет рабочих мест – ни в сервисе, ни в промышленности, не говоря о науке или культуре. Неравномерно распределяется коммерческая инфраструктура, например в Выборгском районе практически не снять офис, но зато излишнее количество бизнес-центров сконцентрировалось рядом с „Пулково“».

Генплан не служит инструментом стратегического градостроительного развития, подтверждает директор департамента консалтинга и оценки NAI Becar Игорь Лучков: «Фактически у города нет стратегии, а только красивые слова о концепциях, программах. Власти должны понимать, что Петербургу необходим документ, дающий ясное представление, что такое город, в каких направлениях он развивается, какие акценты делаются. О Генплане сказать этого нельзя». Проблема действующего Генплана – его недостаточная актуализация, поэтому он уже стал тормозом. «Генплан – не документ перспективного развития: он фиксирует даже не сегодняшнюю рыночную ситуацию, а ситуацию на сколько-то лет назад, – продолжает Лучков. – Всем очевидно, что, родившись в 2005 году, Генплан был уже устаревшим. В итоге многие проекты, которые могли бы уже стартовать, буксуют. Количество переросло в качество, и нужно быстрее вносить изменения».

В функциональных тупиках

Среди проблем эффективности Генплана – его способность регулировать темпы развития территорий и замещение одних функций (фактически реализуемых) другими, более соответствующими задачам градостроительного развития Северной столицы. Лишь небольшая часть территорий города оказалась зарезервирована для каких-то видов деятельности за пределами расчетного срока (2015 год). Генплан нуждается, по мнению директора Центра экспертиз «ЭКОМ» Александра Карпова, в более адекватном понятийном инструментарии, позволяющем описать пространственное развитие Петербурга в перспективе 10-15 лет: «В западных документах по планированию четко обозначаются территории, которые будут развиваться, и зоны консервации. Нарезка функциональных зон – от консервации до бурного развития – это один способ описания территорий. У нас же словарь ограничивается выделением жилых, общественно-деловых, производственных и т.п. зон». Впрочем, и в рамках подобных зон возможна дифференциация с учетом целесообразной динамики их развития.

Один из главных дефектов Генплана – несовершенство функционального зонирования территорий. Прежде всего это относится к промышленному «серому поясу» вдоль Невы и Обводного канала. При составлении Генплана проводились половинчатые решения, и для многих территорий сохранено производственное назначение. «Тогда КЭРППиТ дал список предприятий, которые нужно оставить как промышленность и не трогать. Хотя если говорить о стратегии, в центре города все должно быть покрашено в один цвет – общественно-деловая и жилая застройка. Это на перспективу 20 лет, а сколько времени, к примеру, Балтийский завод будет оставаться в центре – пять или десять лет – это уже вопрос конъюнктуры и денег того или иного инвестора», – рассуждает Владимир Аврутин. Но, как подчеркивает председатель Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Алексей Чичканов, внедрение в Генплан идеи КЭРППиТ о 19 так называемых промышленных зонах привело к тому, что не удалось стимулировать большинство предприятий к перебазированию экономическими методами (в частности, с помощью ставок арендной платы и налога на землю).

Предусмотренное Генпланом изменение (на расчетный срок) функционального назначения 3-3,5 тыс. га территорий пока реализовано, очевидно, лишь в соотношении десять к одному. Много вопросов вызывает и знакомство с картой функционального зонирования территорий. Например, непонятно, почему на Арсенальной и Свердловской набережных часть территорий (в частности, ЛМЗ) сохраняет производственное назначение (зона «ПД»), а часть («Красный Выборжец» и др.) определяется как общественно-деловая зона («Д»). Аналогичная чересполосица с преобладающим сохранением производств на Охте – в районе Якорной и Магнитогорской улиц и проспекта Шаумяна. Причем чиновники, доказывая важнейшую роль «Охта-центра» для редевелопмента района, имели в виду именно эти территории. Не обосновано промышленное назначение территорий на Васильевском острове – Балтийского завода, «Севкабеля» и др., выделение в зону «Д» Ново-Адмиралтейского острова и при этом сохранение зоны «ПД» для остальной части «Адмиралтейских верфей», расположенной южнее. Иначе как административным и лоббистским вмешательством не объяснить пеструю мозаику в зонировании малореспектабельных территорий вдоль Обводного канала и в зоне «Измайловской перспективы».

Пока Генплан не клюнет

Беспомощность властей в регулировании процесса освобождения промышленных территорий в центральных районах – показательная иллюстрация отсутствия реальной стратегии развития города и готовности администрации ее осуществлять. Генплан должен более жестко программировать преобразование территорий, особенно таких градостроительно значимых, как «серый пояс». «Упреком разработчикам Генплана можно поставить то, что они были слишком деликатны относительно таких решительных преобразований, – говорит Алексей Шаскольский. – У Генплана должна быть функция жареного петуха – клевать тех, кто засиделся в неподходящем с точки зрения развития города месте. Если осуществлять редевелопмент „серого пояса“ за Обводным каналом такими же темпами, работы хватит еще лет на 200. При этом город разорван этой огромной „серой“ массой, которая удлиняет транспортные и инженерные коммуникации, мешает определить здесь адекватные функции. А многоэтажное жилье строится у черта на куличках, ибо больше негде».

«Пора перестать территории промышленного пояса считать действительно промышленными, – убежден Алексей Чичканов. – Нужно не только пряником, но и кнутом подталкивать, чтобы они из каких-то неработающих складских объектов превращались в коммерческую застройку. Необходимо сделать зоны с высоким земельным налогом, который не могли бы потянуть все эти „шанхаи“, где можно что угодно купить и складировать. Следует четко прописать, что это должны быть районы жилой и деловой застройки, и в разы поднимать арендную плату и земельный налог. Нужно просто решить, что таким предприятиям не место в центре, даже если сейчас у них нет планов по развитию. Это вопрос концепции города. А мы, сохраняя сложившуюся систему, тормозим его развитие». Например, как замечает партнер УК «Теорема» Игорь Водопьянов, сохранение производственного назначения территории завода «Пластполимер» не позволяет развивать ее в комплексе с территорией бывшего предприятия «Химволокно» и строить в весьма привлекательном районе Охты жилой комплекс. Как рассказывает Игорь Лучков, NAI Becar работает с собственниками одной из удачно расположенных в Калининском районе складских территорий, которые из-за установленной Генпланом зоны «ПД» уже несколько лет не могут приступить к ее застройке жильем.

Власти обязаны принимать волевые решения. «Не должно быть в городе промышленного пояса – это же всем понятно, – размышляет президент холдинга RBI Эдуард Тиктинский. – Городу нужно принимать политические решения. Может быть, это длительные сроки, но собственники предприятий должны получить ясный сигнал, что надо перебазироваться, освобождать площадки. Возможно, это потребует более длительных сроков, но их собственность, находящаяся в центре города, как правило, способна сгенерировать средства, необходимые на модернизацию». Оправданным было бы и установление «стратегической шкалы» ставок земельного налога и аренды, показывающей динамику их повышения в течение некого срока, достаточного для подготовки перебазирования.

Допустимая неконфликтность

Сдерживать развитие могут и ситуации, когда зоны общественно-делового назначения, определенные для преобразуемых территорий, препятствуют застройке их жильем, в посткризисных условиях более привлекательным для девелоперов, чем возведение бизнес-центров. Так, очевидно, потребуется установить в Генплане жилое назначение для территорий между улицами Шкапина и Розенштейна («Главстрой-СПб» пересмотрел проект создания офисного комплекса в пользу прежде всего жилья), на проспекте Медиков (Группа ЛСР провела реконцепцию проекта делового квартала «Электрик-Сити»).

Девелоперы высказываются о больших возможностях для маневра при зонировании территорий жилого и общественно-делового назначения. «Не очень понимаю, зачем разделять эти две зоны и детально прописывать то, что все равно будет сложно выполнить, – поясняет Игорь Водопьянов. – Чем плохо строить бизнес-центры, не имеющие никакой санитарно-защитной зоны, в местах, где возводится жилье, или, напротив, почему бы не построить жилье вместо бизнес-центров, в зависимости от того, что рынку наиболее интересно?» УК «Теорема» готова приступить к созданию жилого комплекса на бывшей территории завода «Россия» (на пересечении Пискаревского проспекта и Свердловской набережной), как это и предусматривалось проектом планировки, но зонирование территории в Генплане как общественно-деловой («Д») создало, по словам Водопьянова, серьезное ограничение: «Необходимо получать разрешение на условно разрешенную функцию – жилую, но почему-то в ПЗЗ решено, что она может занимать только 50% участка. А почему не 65 или 100% – зачем это заранее регламентировать?»

В определенных ситуациях в Генплане можно было бы допустить дальнейшее укрупнение функциональных зон, прежде всего жилых и общественно-деловых. «Это функции, которые не конфликтуют друг с другом, если на крупном уровне рассматривать ситуацию, и их можно объединить, – полагает Владимир Аврутин. – В каком соотношении будет жилая и общественно-деловая застройка – это уже вопросы рынка, конъюнктуры, а не Генплана. Важнейший вопрос Генплана – отделить промышленную застройку от жилой и общественно-деловой, отделить зеленые, рекреационные зоны. Но это укрупнение нужно затем держать, защищать, иметь градостроительную позицию и мужество ее отстаивать – ведь все равно будут желающие „откусить“ от территории».

На взгляд Александра Карпова, в Генплане необходимо максимально жестко выделять защищаемые функции – рекреацию, незастроенные территории (Open Space) и, конечно, центр города: «Территория исторического центра, обладающая уникальным сочетанием качеств, должна быть выделена в Генплане в отдельную зону, получить свое определение и описание. Для нее необходимо установить особые правила, допускающие только общественно-деловую, жилую и рекреационно-досуговую функции».

Знаковые приоритеты

Генплан должен более активно и четко обозначать важнейшие, знаковые для города градостроительные решения. Так, для Петербурга остается открытым вопрос о формировании общегородского делового сити – возможно, даже с некоторыми компромиссными отступлениями по характеру архитектуры и высотности. С точки зрения конструктивного поиска интересных и перспективных решений период с 2005 года по декабрь 2010-го потрачен впустую из-за настойчивого протаскивания Смольным проекта возведения 400-метрового небоскреба напротив Смольного собора. А в Генплане содержались лишь упоминания о «локальных городских сити» на территориях, проекты освоения которых либо забуксовали (зона Московской-Товарной), либо так и не сдвинулись с мертвой точки («Измайловская перспектива»), либо переориентировались в большей мере с деловой на жилую функцию («Набережная Европы»).

Что касается транспортных схем, то здесь стратегически значимым градостроительным решением должен стать выбор между строительством под площадью Восстания полноценной развязки или очередного торгового центра.

Разработчики Генплана недостаточно решительно резервировали территории под строительство магистралей и развязок, а власти не слишком энергично реализовывали дорожные проекты. «Сначала должно возникнуть понимание, что если не будут решены проблемы пробивки ряда магистралей, то город просто встанет, – уверен Алексей Шаскольский. – Первичным должно быть именно это, а не то, что на данной территории пока находится завод, основной продукт которого – „серая“ аренда. Нужно исходить из реальных задач и приоритетов города, а затем уже употреблять власть, чтобы, к примеру, выкупать у собственников участки, необходимые для обеспечения инфраструктурных приоритетов развития города». Алексей Чичканов также говорит о необходимости усиления роли транспортного планирования: «Не резервируются территории для паркингов. Не продумывается движение общественного транспорта и размещение его парков, стоянок. В итоге квартал поспешно застраивается, не имея при этом транспортной схемы – лишь одну дорогу, ведущую на его территорию. Решения же, которые позволили бы разгрузить эту дорогу, оказываются невозможны без выкупа участков или сноса каких-то зданий».

Диалог и осмысление

Девелоперы и эксперты выступают за создание понятного механизма регулярной корректировки Генплана и участие в этом процессе помимо сотрудников КГА и подведомственных ему проектных организаций более широкого круга специалистов, представителей профессионального сообщества. «Каждый год нужно менять что-то: город живет, и невозможно предусмотреть, как он будет развиваться через пять лет, нельзя угадать жизнь пятимиллионного города, – констатирует Игорь Водопьянов. – Жизнь богаче любого документа, и нужно иметь возможность для диалога. А значит, необходим квалифицированный орган, которому доверяли бы и государство, и предприниматели, а также механизм внесения раз в год изменений в Генплан». Впрочем, Юрий Митюрев считает достаточным и механизм общественных слушаний, а также рассмотрения законопроекта в комиссиях ЗакСа: «Это широкое поле деятельности для Гильдии управляющих и девелоперов, СРО и других организаций».

По мнению Эдуарда Тиктинского, Генплан не следует изменять часто. «Однако не должно быть сегодняшней практики, когда ПЗЗ напрямую коррелируют с Генпланом, – уточняет он. – Сейчас в производственной функциональной зоне не может быть жилой зоны. Но почему невозможен жилой проект на территории в целом промышленной функциональной зоны, если на данном ее участке нет санитарных зон? Если территория относится преимущественно к производству, это не должно мешать построить на ней что-то другое. Тогда не нужно будет трогать Генплан каждый год, а достаточно изменять его раз в пять лет, отображая стратегические подвижки». Руководители ГК «ЦДС» отмечают, что Генплан должен определять перспективы развития на пять-десять лет, а корректироваться – ежегодно. Плановые корректировки Генплана, по словам управляющего партнера АРИН Игоря Горского, необходимы раз в три или пять лет, при этом документ должен сохранять четкую стратегическую направленность: «Он должен показывать, что является локомотивом развития города, и под это необходимо задействовать ресурсы. Генплан должен быть как конструктор – все время в развитии, но сохранять базовое направление».

Несомненно, при корректировке Генплана следует серьезно анализировать изменения в экономике города. Особенно актуально это в связи с формированием автомобильного кластера, для развития которого город выделял беспрецедентно просторные участки. «Прошло пять лет, мы получили огромный кластер, новые большие промышленные территории, и давайте посмотрим, хорошо ли это? – справедливо ставит вопрос Владимир Аврутин. – Они эффективно используются? Каковы налоговые поступления? Хотим ли мы и дальше идти в этом направлении?» Более того, как дополняет главный архитектор «НИИП Градостроительства» Сергей Митягин, в целом Генплан должен рассматриваться в качестве «балансового документа, как с территориальной точки зрения, так и с экономической». Серьезная корректировка Генплана, на взгляд Алексея Шаскольского, проблематична без глубокого анализа: «Необходимо без иллюзий и розовых очков, исходя из объективных возможностей, определить место Петербурга в конкуренции городов за экономически активное население, за финансовые, туристические потоки. Нужна стратегия развития города как итог системного и многофакторного исследования, причем мирового уровня, продукт, а не свод благих намерений, не просто очередной документ, чтобы положить его куда-нибудь повыше на полку».

Но, похоже, чиновники, отвечающие за корректировку Генплана, не имеют задачи задумываться о вопросах экономической, в том числе бюджетной эффективности растрачиваемых городом ресурсов (земельных, финансовых, инженерно-энергетических, административных и т.п.), попытаться скоординировать внутри Смольного усилия различных комитетов. Приоритет, судя по всему, – просто текущее «латание» Генплана.